I løpet av sommeren har innkjøpsnorge fått en ny forskrift.
Dette er frukter av arbeidet som forenklingsutvalget startet med i 2012, og avga rapport om til departementet i 2014. 1. juli 2015 trådte de første endringene i forskriften i kraft etter en omfattende høringsrunde. Det kommer flere endringer våren 2016. Du kan se alle endringene som er gjort så langt her her.
Så hva har skjedd? Noen vil sikkert mene at det har skjedd frustrerende lite. Få vil nok mene at det har skjedd for mye. Innkjøpskontoret mener mange av endringene er unødvendige, og kan komme til å skape mer – ikke mindre – byråkrati i årene fremover. Men vi er ikke udelt negative heller.
«Fritt fram»
En av de mest omtalte endringene er at det nå er «fritt fram» for anskaffelser under 100.000 kroner. Forskriften er i hvertfall endret slik at §1-3(2) har fått en ny bokstav l, slik at det står «Forskriften får ikke anvendelse på […] kontrakter med en anslått verdi under 100 000 kroner eksl. mva.».
Så da skulle det vel altså være fritt frem? Vel, nå er det også en lov og ikke bare en forskrift. I lovens §5 står det fremdeles at «en anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse». Når nå likevel forskriften unntar mindre anskaffelser, skal det nok noe til at man kan mene at man alltid er lovpålagt å sikre konkurranse uansett anskaffelsens størrelse. Slik vi ser det har nok forskriftsendringen ført til at «så langt det er mulig» nå ikke lenger er like langt som det var før.
Hva vil skje i praksis? Sannsynligvis vil det offentlige Norge i større grad enn før kjøpe direkte fra en leverandør i stedet for å spørre flere – men det betyr jo ikke nødvendigvis at oppdragsgiver ikke har vurdert alternative leverandører.
Kravene til slike anskaffelser var fra før av ikke plagsomt omfattende – i praksis var det snakk om å spørre flere, gjøre det skriftlig og behandle alle likt. Det kan knapt kalles krevende, noe også mindretallet av høringsuttalelsene poengterte. Samtidig kan man jo ikke påstå at å gå fra lite til ingenting ikke er en forenkling.
Er du så heldig å være leverandøren som blir bedt om å levere tilbud, så er jo dette gode nyheter. Er du den som aldri blir spurt, har sjansene dine til å få en offentlig kontrakt nå kanskje blitt enda mindre enn før. Til deg er det bare en ting å si: selv om du ikke lenger har noe håndfast ris bak speilet, har du selvsagt full anledning til å gjøre oppdragsgiver oppmerksom på at du finnes – og at du kanskje har noe å tilby som er bedre enn konkurrenten – akkurat som med private kunder, med andre ord.
Forøvrig er det ikke noe nytt med unntaksbestemmelser for mindre anskaffelser. Det er faktisk bare nå de siste årene vi ikke har hatt unntak. Allerede i de første reglene for offentlige anskaffelser som finnes i Norge, fra 1899, var det unntak for mindre anskaffelser. Den gangen var grensen 1000 kroner, som tilsvarer rundt 65.000 kroner i dag. Grensen ble oppjustert til 3000 kroner i 1927 (ca 85.000 i dag). På det meste ble den foreslått økt til 250.000 kroner i 1997 (tilsvarer 350.000 i dag), før den i praksis ble redusert til null ved årtusenskiftet. Nå har vi altså landet på 100.000 kroner.
Unntaket gjelder selvsagt bare kjøp som samlet sett ikke overstiger 100.000 innenfor ett budsjettår, og innenfor en og samme budsjettenhet.
Slutt på attester – eller?
En annen endring er at det nå ikke lenger er lovpålagt å be om HMS-egenerklæring. Argumentasjonen er at dokumentet egentlig ikke sier så mye om hvor bra det står til med HMS i bedriften, og at krav til ordnede HMS-forhold uansett følger av andre regler (eksempelvis internkontrollforskriften).
Konsekvensen kan derfor bli at tilbydere i fremtiden blir møtt av ett kvalifikasjonskrav mindre, og at man slipper å levere denne A4-siden, med underskrift fra leder og ansattrepresentant.
Konsekvensen kan bli det.
I så fall reduseres antall dokumenter og kvalifikasjonskrav med 1. Hvis vi antar 10.000 anskaffelser i året, med et snitt på tre tilbydere, betyr det altså 30.000 A4-ark i året. Hvis vi videre antar at offentlige oppdragsgivere i snitt bruker 2 minutter på å sjekke at attesten er korrekt, betyr det at hver offentlige oppdragsgiver i snitt kanskje sparer en time eller to i året. Legger man til tiden tilbydere bruker på å fremskaffe og legge ved attesten, snakker vi kanskje totalt sett halvt dagsverk? Gjenbruksverdien fra konkurransen til konkurranse er jo stor på et slikt dokument.
Så: en halvt dagsverk i snitt og en kvart pall med papir nasjonalt er spart, i tillegg til rettssaker og KOFA-saker knyttet til leverandører som skulle vært avvist, ikke skulle vært avvist, og så videre.
Hva får vi igjen? La oss gå tilbake til hva konsekvensen kan bli.
Kravet om HMS-egenerklæring kom inn i regelverket på slutten av nittitallet. Les NOU 1997:21 for en lengre diskusjon om hvorfor. I sum mente man den gangen at et slik krav ville kunne bidra til at HMS-regelverk i større grad ble etterlevd og at det var en sterk signaleffekt i å stille et slikt krav. Man kan jo spørre seg om det finnes små og mellomstore bedrifter der ute som først ble gjort oppmerksom på HMS-krav gjennom at de måtte legge en egenerklæring ved tilbudet sitt i en offentlig anbudskonkurranse. I så fall hadde kravet den ønskede effekten. Man kan også spørre seg om akkurat dette dokumentet er spesielt problematisk eller arbeidskrevende å fremskaffe for tilbydere. Det tviler vi sterkt på at det er mange som synes.
Man kan også spørre seg om offentlige oppdragsgivere vil synes det er greit å kutte ut dette kravet, eller om de vil føle et behov for ihvertfall å vite noe om hvordan det står til med HMS hos leverandørene?
Da kan de jo velge å fortsette å be om egenerklæringen, selv om den ikke lenger er lovpålagt.
Men så kan det jo være at kreative sjeler ser for seg at det kan være bedre å be om andre typer dokumentasjon. Dokumentasjon som de kanskje mener er bedre egnet for sin konkurranse, innenfor sitt anskaffelsesområde.
Det er her vi ser for oss enkelte uheldige konsekvenser. Innkjøpskontoret ser med gru på hva som kan skje dersom hundrevis av uavhengige offentlige oppdragsgivere begynner å finne opp HMS-kravene på nytt – hver for seg. Tenk deg situasjonen dersom det skulle bli ikke én, men flere titalls eller hundretalls forskjellige måter å utforme kvalifikasjonskrav knyttet til HMS på i Norge, for eksempel i form av særegne erklæringer, skjemaer og lignende.
Da vil nok fort den kvarte pallen med papir og det halve dagsverket bli brukt opp, og vel så det. Deretter kan du se for deg alle rettssakene og KOFA-sakene knyttet til avvisning, eller manglende avvisning av leverandører som oppfyller eller ikke oppfyller disse egenutviklede kravene.
En enkel løsning kan kanskje være å sette et krav i kontrakten om at leverandøren har ordnede HMS-forhold, selv om det jo faktisk er lovpålagt uansett.
Betaler du avgiftene dine?
Dette spørsmålet har det vært et forholdsvis standardisert og enkelt svar på, like lenge som vi har hatt HMS-egenerklæringen. To, og senere ett, A4-ark kunne gi svar på om selskapet som leverte tilbud hadde betalt både moms, skatt og arbeidsgiveravgift. Nå er det ikke lenger nødvendig å levere dette dokumentet på anskaffelser under 500.000,- eks mva.
Kravet om skatteattest startet med et rundskriv til statlige virksomheter i 1995, med pålegg om å be om skatteattest. Etterhvert begynte kommuner å innføre samme praksis. Deretter ble kravet videreført i den nye lov og forskrift om offentlige anskaffelser som var klar i 1999, og kravet har stort sett vært der siden. Vi snakker altså om en tyve år gammel ordning, og den begynte som ett ledd i regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet, og skulle bidra til å sikre at man ikke inngikk kontrakter med leverandører som opererte i strid med norsk lovgivning.
I 2015 mener Departementet, ved næringsministeren, at å ikke kreve denne dokumentasjonen på mindre anskaffelser vil bidra til å gjøre det «mer attraktivt for leverandørene å tilby sine tjenester i dette segmentet». Vi undres på om man egentlig er så interessert i en leverandør som eventuelt ville avstått fra å levere tilbud dersom han måtte bruke et par minutter ekstra på å logge seg inn på altinn.no og hente ut en skatteattest.
Innkjøpskontoret klarer ikke helt å se hva gevinsten ved denne endringen er. I praksis snakker vi om en en arbeidsoppgave som tilsvarer den for HMS-egenerklæringen. Det burde ikke være noen tung byrde å bære for en som vil konkurrere om en kontrakt på kanskje flere hundre tusen kroner. Dessuten er jo gjenbruksverdien ganske stor også her, siden dokumentet gjelder for 6 måneder av gangen.
Det kan jo også være at enkelte offentlige oppdragsgivere har et ønske om å vite noe om leverandørens økonomiske situasjon – også for mindre anskaffelser. Da synes vi skatteattesten er ganske nyttig. Å be om mer omfattende dokumentasjon kan ofte være unødvendig omfattende på såvidt små anskaffelser. Innkjøpskontoret kommer derfor til å foreslå at kravet fortsatt benyttes på mindre anskaffelser som vi gjennomfører, da det er mye enklere både å levere og vurdere en skatteattest enn det er å levere og vurdere et komplett regnskap, med noter.
Hva? Skal du ikke lenger lukke og merke?
Helt siden tidenes morgen for offentlige anskaffelser, altså 1899, har det vært regler for hvordan tilbud skal leveres, og de har stort sett vært identiske hele veien: tilbud skal leveres i lukkede og merkede konvolutter. Dette er også videreført i digitale anbud, der prosessen håndteres helt automatisk. Konvoluttene har blitt virtuelle – men de er fremdeles lukket og merket. Lukket, fordi ingen skal kunne se hvem som har levert tilbud og hva tilbudet inneholder. Merket, fordi det ikke må være tvil om hva som er et tilbud.
Innkjøpskontoret ser med noe bekymring på at disse reglene nå oppheves. Vel er det slik at mange anskaffelser idag gjennomføres elektronisk (Innkjøpskontoret gjennomfører alle anskaffelser elektronisk), men det store flertallet gjennomføres dessverre fremdeles på papir. Da tror vi disse reglene er både riktige og viktige en stund til.
Departementet påpeker at reglene snart blir unødvendige fordi de nye EU-reglene forutsetter digital innlevering av tilbud, men det er faktisk en stund til ennå. I mellomtiden skal innkjøpsnorge gjennom kanskje 100.000 tilbud til. Tilbud som det nå ikke lenger stilles generelle krav til at skal være merket og lukket, med mindre oppdragsgiver har spesifisert slike krav selv.
Endringen vil kanskje kunne redde ett og annet feilmerket anbud fra å bli avvist, og dermed unngå å gi Dagens Næringsliv mer vann på mølla om at det norske regelverket er så komplisert. Men det kan også resultere i enkelte andre utfordringer, som vi helt klart tror vil vise seg å oppveie fordelene. Her er noen eksempler:
– Når det ikke er krav om lukket forsendelse, kan det bli vanskelig for de som mottar tilbudene (resepsjon, postmottak etc) å forstå at det faktisk dreier seg om ett tilbud. Da kan tilbudet ende opp på postlistene i kommunen. I en konkurranse med forhandling er det neppe spesielt hensiktsmessig for kommunen å kunngjøre for hele verden at leverandør X har levert tilbud.
– Når det ikke er krav om lukket og merket forsendelse kan det oppstå tvil om hvilke dokumenter, permer etc som faktisk utgjør tilbudet.
– Det er ikke til å unngå at noen -bevisst eller ubevisst – kan komme til å «undersøke innholdet i tilbudet før leveringsfristen har løpt ut», slik §7-1 fremdeles forbyr oppdragsgiver å gjøre.
– Det er ikke lenger krav til at man skal registrere innkomne tilbud. Hvordan skal man da kunne dokumentere at man faktisk mottok tilbudet før tilbudsfristen gikk ut?
– Det er ikke lenger krav om at to personer skal være tilstede ved tilbudsåpning. Dermed forsvinner «fire øyne»-prinsippet. Det kan resultere både i økt sannsynlighet for korrupsjon og samtidig redusert eierskap til anskaffelsen internt i organisasjonen.
De fleste bekymringene knyttet til dette løses lett og elegant ved elektronisk innlevering. Innkjøpskontoret bruker ikke tid på å loggføre innkomne tilbud, eller sikre at de ikke åpnes før tiden. Det sørger systemet for helt av seg selv. Leverandørene som leverer tilbud i elektroniske konkurranser trenger heller ikke tenke på lukking og merking. Systemet håndterer det av seg selv.
Men altså: vi skal kanskje gjennom 100.000 papirbaserte tilbud til i Norge før kravene om elektronisk innlevering slår inn. Hvor mange vil ta dette i bruk frivillig? For de som fortsetter på «gamlemåten» mener vi at reglene om lukking og merking både er relevante og viktige. De er for den saks skyld heller ikke på noen som helst måte i konflikt med elektronisk gjennomføring.
De kunne bare blitt stående, som en rest av arven fra 1899.
Dekning for uforskyldte eller selvforskyldte forsinkelser
Det at en anskaffelse trekkes for retten og blir forsinket reduserer ikke akkurat behovet for det man skulle anskaffe.
I slike situasjoner har oppdragsgivere tidligere ofte sett seg nødt til å foreta ulovlige direkteanskaffelser for å dekke behovet midlertidig, eller – kanskje enda verre – ventet med å anskaffe til tvisten er løst – med de konsekvenser det kunne få for leveringen av offentlige tjenester.
Nå kommer det en ganske enkel bestemmelse som skal løse dette. Den nye §2-1(2) g sier at det kun er forskriftens del I som gjelder når man må foreta dekningskjøp i forbindelse med tvister, forsinkelser eller avlyste konkurranser. Men legg merke til at det ikke er «fritt fram». Forskriftens Del I inneholder jo enkle bestemmelser for konkurranse, vel og merke hvis dekningskjøpet overstiger 100.000 eks mva.
Denne endringen kan kanskje bidra til færre avisoverskrifter av typen «forsinket igjen, på grunn av kluss med anbud». Endringen kan kanskje i seg selv også bidra til at enkelte tenker seg om litt grundigere før de setter i gang en klageprosess?
Konklusjon
Som alltid: endringer kommer innenfra. Vi mener regelendringene som nå er gjennomført i stor grad er overfladiske og unødvendige, og at det ikke er så sannsynlig at de vil føre til forenkling. I enkelte tilfeller er vi tvert i mot bekymret for det motsatte – at endringene kan føre til mer konflikt, flere tvister og ikke minst: flere og mer kompliserte kvalifikasjonskrav. Det er nok stadig vekk kompetanse og organisering som virkelig kan bidra til forbedringer, ikke regelendringer.
Vi tror (fremdeles) at den største og beste forenklingen man kan få til i offentlige anskaffelser er å digitalisere prosessen. Dessuten er det på høy tid at klassisk sektor skaffer seg noe forsyningssektoren har hatt lenge – ett enhetlig kvalifiseringssystem. Det hadde vært en betydelig hjelp for både oppdragsgivere og tilbydere. Slik situasjonen er akkurat nå, er vi stygt redd for at det kan bli både flere og mer fragmenterte kvalifikasjonskrav, og det er virkelig det siste vi trenger.
Vi vil også nok en gang slå et slag for struktur. Forskriften kunne med fordel gitt føringer for hvordan et konkurransegrunnlag skal bygges opp – som igjen harmonerer med Doffin. På den måten kunne vi kanskje redusert noe av «jungelen» norske leverandører møter når de leverer tilbud til forskjellige offentlige oppdragsgivere som alle bygger opp konkurransegrunnlagene sine på forskjellige måter.
Avslutningsvis er det også verdt å merke seg at offentlige oppdragsgivere har en jobb å gjøre fremover med å tilpasse malene sine til de nye reglene. Vi forestiller oss at det vil kunngjøres konkurranser med krav om skatteattester og lukkede konvolutter en god stund fremover – bevisst eller ubevisst. I så fall vil det som regel være kravene i konkurransegrunnlaget som gjelder.
Og da er vi jo like langt, eller hva?
Det blir ihvertfall spennende å følge med på utviklingen fremover, ikke minst når de nye EU-reglene skal på plass neste år, med krav om digitale prosesser. Mon tro om ikke det kan få fart på offentlige anskaffelser og bidra til virkelige forenklinger.
