Hvorfor er det økonomiske mest fordelaktig?

scoreboard-3-1313151Fra tid til annen snakker vi med både oppdragsgivere og leverandører som stusser over begrepet “Økonomisk mest fordelaktig”. Eksempelvis når en leverandør som tapte et anbud lurer på hva som var så økonomisk når den som vant var dyrere – eller når behovshavere ikke forstår hensikten med ordet “økonomisk” når kontrakten tildeles på bakgrunn av en rekke kvalitetskriterier – og ikke bare pris.

Vi har flere ganger blitt spurt om vi ikke bare kan skrive “det mest fordelaktige tilbudet”, eller “det mest økonomiske tilbudet” eller lignende.

Vel, dette er ikke en tilfeldig valgt rekke med ord. Det er et begrep. Et begrep som det ville oppstått mye forvirring om man endret på.

Begrepet kom til Norge med de felleseuropeiske anskaffelsesreglene på nittitallet, og har vært med oss siden. På engelsk heter det “most economically advantageous tender”, eller bare MEAT. Dette er altså ikke noe særnorsk fenomen, men et begrep som brukes av innkjøpere overalt.

Helt tilbake til 1927 hadde vi noe som lignet litt i det norske regelverket. Det sto nemlig at man må ta hensyn til «andre omstendigheter» enn pris når det må ansees som «det mest fordelaktige for staten».

Men tilbake til nåtiden. Slik står det i dagens norske forskrift i §22-2(1):

Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.

Akkurat den samme setningen har man valgt å bruke også på de mindre anskaffelsene under EØS-terskelen i §13-2(1).

For de aller minste anskaffelsene, altså de under den nasjonale terskelverdien på en halv million, er det ingen slik bestemmelse. Her er det altså ikke satt opp noen klare bestemmelser for hvordan man tildeler kontrakten, men det følger jo av god forretningsskikk at man gir en vettug grunn og behandler tilbyderne likt. Det står da også i protokollmalen som man er pålagt å følge at man må gi en “kort begrunnelse for valg av leverandør”.

Men tilbake til større anskaffelser, og til begrepet. Hva betyr det, egentlig?

Når man smaker på setningen for første gang, kan nok “økonomisk mest fordelaktige” lede tankene hen mot at det har noe med kostnader å gjøre. Likevel er det altså satt opp som et alternativ til “laveste pris”. Ergo er det åpenbart noe mer.

Forskriften fortsetter ved å gi oss dette i §22-2(2):

 Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden.

Kontraktsgjenstanden er altså det du skal ha. Følgelig kan ikke kriteriene handle om firmaet du kjøper fra, men om det de leverer. Forskriften fortsetter:

Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering eller ferdigstillelse.

Mange eksempler, altså. Det er ihvertfall lett å tenke seg at “tid for levering” ikke nødvendigvis har noen direkte sammenheng med prisen, men det kan jo likevel være veldig vesentlig for den som skal ha tjenesten. Dersom du kombinerer pris og leveringstid, så vips! har du en konkurranse der det økonomisk mest fordelaktige tilbudet vinner, og ikke bare det billigste. Her kan man jo tenke seg at de som kan levere før jul faktisk får kontrakten selv om de er dyrere – siden de billigste ikke kunne levere før til påske.

Forskriften påpeker videre at du må oppgi kriteriene i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Det er kanskje ikke så rart, for hvordan skal ellers en tilbyder forstå at leveringstid er viktig for deg?

Men hvor viktig? Her er det forskjell på anskaffelser over og under EØS-terskelen.

På de mindre anskaffelsene står det:

Der oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg for prioriteringen eller vektingen av kriteriene skal dette angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.

På de større står det:

 Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Vektingen kan angis innenfor et område med et passende maksimalt utslag.

På en mindre anskaffelse er det altså godt nok å skrive for eksempel:

– Pris
– Leveringstid

Her har du indikert at pris er viktigst, siden det står først – eller at det eventuelt er like viktig som leveringstid. Du har ihvertfall helt klart sagt at leveringstiden ikke er viktigere enn prisen. Men hvor stort utslag skal det få? Ja, se det trenger du ikke ha bestemt deg for ennå.

På en større anskaffelse må du gå ett skritt lenger og skrive for eksempel:

60% pris
40% leveringstid

I tillegg kan du for eksempel legge til “et passende” utslag. Eksempelvis kan du skrive “+/- 5%”. Det betyr at den endelige vektigen kan bli alt fra 55/45 via 60/40 til 65/35. For en inngående diskusjon om hva som er passende, kan du lese KOFA-sak 2011-204 (http://www.kofa.no/PageFiles/3172/2011-204.pdf).

I denne saken hadde oppdragsgiver satt såpass store utslag, at største og minste utslag mellom enkelte kriterier overlappet hverandre. KOFA mente at: “Den angitte vektingen åpner dermed i stor grad for å prioritere tildelingskriteriene på en rekke ulike måter gjennom fastsettelsen av den endelige vektingen.”. KOFA kom til at oppdragsgiver i dette tilfellet måtte avlyse konkurransen.

Upassende, altså.

Når man så har satt opp både tildelingskriterier og vekting med utslag som passer, er man klar for å få inn tilbudene. Nå kommer selve kjernen i prosessen.

Har du basert deg på laveste pris, er det bare å lete seg gjennom bunken av kvalifiserte tilbud til du finner det med den laveste prisen og så tildele kontrakten. Ferdig.

the-score-3-1497708

Poenggivning antar mange former – her fra sport.

Har du basert deg på det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, er du nå klar til å lete frem både pris og  – la oss si – leveringstiden. Prisen gir du en score, der laveste tilbud får høyeste score, og de andre får score som fortjent etter hvor mye dyrere de er. Så ganger du scoren med vekten som kriteriet har.

Til slutt vurderer du leveringstiden. La oss si at den er “før jul” og “før påske”. Da er det åpenbart at “før jul” skal få best score, men hvor mye dårligere er “før påske”? Er det katastrofalt? Er det ubetydelig? Det er det faktisk mest du som vet – selv om du forhåpentligvis har sagt noe om det i konkurransegrunnlaget, slik at også tilbyderne forstår hva det betyr for deg.

Du setter en poengsum, ganger med vekt, og summerer.

Nå finner du “det økonomisk mest fordelaktige tilbudet”. Blir det leveranse før jul eller påske? Vel, det avhenger altså av tre ting: prisene, vektingen og din skjønnsmessige vurdering av “før påske”. Så lenge sistnevnte hverken er vilkårlig, sterkt urimelig eller basert på feil fakta, så skal det mye til at noen kan overprøve det innkjøpsfaglige skjønnet du utøver i dette tilfellet.

Så enkelt, og så vanskelig, er begrepet “økonomisk mest fordelaktige”.

Amerikanerne har en egen evne til å forenkle. Offentlige innkjøpere i USA kaller det bare “Best value”.

Neste gang kan du lese mer om hvordan det kan gå når dette blir komplisert, og advokatene kommer på banen og begynner å diskutere om vurderingene og poengene er «urimelige», «vilkårlige» eller helt åpenbart må være basert på feil fakta.

Laveste pris – til hvilken pris?

I sin artikkel “Hvem bygger landet” deler tekstforfatter Ingebrigt Steen Jensen sin bekymring om laveste pris som tildelingsmetode med leserne av bygg.no.

Artikkelen er vel verdt å lese – uansett hva du måtte mene om europeisk kontra norsk arbeidskraft. Artikkelforfatteren er bekymret for hvem som til slutt sitter igjen med kompetanse på å bygge noe når alle byggeprosjektene går til laveste utenlandske tilbyder.

– En nasjon som ikke kan bygge, kommer aldri lenger, blir aldri raskere og når aldri høyere, som han sier det.

Noen vil sikkert mene at han har et poeng der.

Men hvordan kan anskaffelsesregelverket eventuelt brukes til det beste for… vel, nasjonen?

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gi hele regionen anledning til å by på arbeider over en viss størrelse (oppunder 40 millioner for bygge- og anleggsarbeider). Likevel kan vi sette som krav at alt skal gjennomføres på norsk. Forskriftens §3-9 sier at for alt utover selve kunngjøringen “kan oppdragsgiver utforme all dokumentasjon på norsk, samt kreve at tilbud med tilhørende dokumenter skal utformes på norsk.”.

Dette gir i seg selv norske leverandører et ikke ubetydelig fortrinn, og kan vel sees på som en rest av bestemmelsene som regleverket hadde før EØS-hensynet kom inn i norske anskaffelser på slutten av nittitallet. En gang i tiden var nemlig dette snudd fullstendig på hodet – da var det om å gjøre å bruke norske leverandører. Et sted på veien mot et større europeisk fellesskap forsvant dette – i sin mest direkte form, ihvertfall. Det kan du forøvrig lese mer om i Innkjøpskontorets artikkelserie Historien om Innkjøp, Del II.

Men det er også en annen bestemmelse, som i langt større grad kan påvirke hvem som skal få kontrakten: kvalitetskriterier.

Forskriften har følgende bestemmelse om hvordan man skal velge det beste tilbudet:

“Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.”

Legg merke til at tildelingsmetoden Steen Jensen mener er hyppigst brukt ikke er nevnt først i forskriften. Det er “Økonomisk mest fordelaktig” som står først. Dette innebærer jo at andre kriterier enn pris legges til grunn. Eksempelvis hvordan oppdraget er tenkt løst, hvor raskt, og hva slags kompetanse de som skal gjøre jobben har.

Regelverket har følgelig helt klart en åpning for å hjelpe Steen Jensen. Men hva skjer i praksis?

Når den mye omtalte Skjeggestadbrua gjennom Vestfold nå skal gjenoppbygges, skjer det etter en anbudskonkurranse som er basert på “Laveste pris”. Dermed er det bare èn vurdering man kan gjøre med leverandørene som har levert tilbud: avvise de, eller si at de er gode nok. Alt annet avgjøres på pris. Formodentlig inneholder konkurransegrunnlaget krav til både leverandøren og leveransen som gjør at de mest useriøse leverandørene ikke får bli med i vurderingen, men er man først inne og har den laveste prisen, ja da er det null handlingsrom igjen for oppdragsgiver.

Men regelverket åpner altså for et handlingsrom – både for EØS-anskaffelser og mindre, nasjonale anskaffelser. Hvorfor blir det ikke brukt oftere?

En av grunnene kan være risikoen for konflikter. Det er en ting å tape på pris. Det er tyngre å svelge at du har tapt på kvalitet, profesjonalitet, dårligere løsningsforslag eller færre konkrete miljøtiltak. Da kommer meningene fort frem: hvorfor var jeg dårligere? Hvorfor var jeg akkurat mye dårligere?

Men det er jo nettopp dette som er oppdragsgivers handlingsrom – men det krever litt erfaring å håndtere forsvarlig.

Noen ganger bærer det galt av sted. For eksempel ved at man ikke har hatt klart for seg på forhånd hvordan man skal gjennomføre evalueringen av tilbudene. Det er jo noe ganske annet å vurdere tilbud opp mot kvalitetskriterier enn bare å summere tallene og finne den laveste totalsummen. Det er også ganske viktig at man ikke går i den fellen at man prøver å tilpasse terrenget til kartet.

Riktig galt bar det for eksempel av sted i KOFA-sak 2008/53, der Oppdragsgiver bommet på flere punkter under en evaluering. Ord som urimelig, uriktig og vilkårlig kommer som perler på en snor gjennom KOFAs vurdering av oppdragsgivers evaluering (fra premiss 63 og utover). Når pris bare blir en av flere variabler, blir det også vesentlig hvordan de forskjellige tilbudene får poengscore, siden det ikke nødvendigvis er tilbudet med lavest pris som vinner. Dette er også belyst i denne saken, og det gikk ikke så bra for oppdragsgiver, det heller.

Da gikk det bedre for oppdragsgiver i sak 2014/138 der en leverandør som tapte mente at oppdragsgivers evaluering var urimelig, vilkårlig og så videre, men hvor KOFA kom til at den ikke var det.

Begge sakene gir et interessant bilde av hvilke utfordringer som kan oppstå når man vurderer andre kriterier enn pris, og hvilke utfordringer som følger i kjølvannet av begrepet “økonomisk mest fordelaktige”.

Likevel er det mye å hente på å gjøre det slik. Ikke minst fordi man nå får anledning til å premiere det leverandøren kan få til utover minimumskravene – hvis man gjør det riktig.

Når man ansetter vil den som blir ansatt som regel alltid bli det etter en helhetsvurdering, der det neppe bare er lønna som er med i betraktningen, det er et helhetsinntrykk.

Men det er vesentlige forskjeller på anskaffelser og ansettelser.

Mange er vant til ansettelsesituasjoner og tror kanskje at formuleringer av typen “du nådde dessverre ikke opp” er gode nok som begrunnelse i en offentlig anskaffelse. Slik er det ikke, og det ville jo undergrave hele tilliten til systemet hvis det ble slik. Tilbyderne må ha mulighet til å forstå hva de måtte forbedre for å nå opp. Det er derfor oppdragsgiver har en begrunnelsesplikt. Slik er den formulert i regelverket:

Oppdragsgiver skal i begrunnelsen opplyse navnet på den som fikk kontrakten eller rammeavtalen og gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier.

Dette blir fort vanskelig, og krever gode rutiner – som må henge med helt fra behovskartlegging og frem til tildeling av kontrakt. Det hjelper lite å komme på gode tildelingskriterier når du har sett de innkomne tilbudene – de må jo angis allerede når du kunngjør konkurransen – ellers blir det jo ikke forutberegnelig.

I sak 2015/56 er det spesielt begrunnelsesplikten som blir satt på prøve. Selv om KOFA stort sett er klare på at dette er en evaluering som ligger innenfor oppdragsgivers handlingsrom, stopper de opp på en bestemt setning, veier den, og finner at den er akkurat litt for lett.

Men så lenge vurderingene er godt begrunnet, ikke er vilkårlige eller basert på feil fakta, og så lenge oppdragsgiver oppfyller begrunnelsesplikten og opptrer på en forutberegnelig måte, har man et ganske vidt rom for skjønn. Skjønn til å vurdere faktorer som kanskje kan gi en lokal leverandør et fortrinn, fordi han kjenner forholdene akkurat der arbeidet skal gjøres bedre. For det er jo litt av det det handler om, ikke sant?

Det kan hende artikkelforfatteren ville funnet en del av våre anskaffelser interessante. På de to årene vi har gjennomført anskaffelser for offentlige oppdragsgivere, har vi fremdeles til gode å basere tildelingen kun på laveste pris.