HISTORIEN OM INNKJØP fortsetter: Viskelærsentralen

eraser-1427670Nå som DIFI skal etablere en ny enhet for felles statlige rammeavtaler, kan det være morsomt å se litt bakover i tid. Ideen om en felles statlig enhet for rammeavtaler er så absolutt ikke ny. I lang tid hadde Norge for eksempel noe som het Statens innkjøpssentral, eller SIS.

På syttitallet gjengir fagtidsskriftet Radiobransjen et intervju med selveste direktøren i SIS, Hr. Arne Z. Trosdahl.

– Vi arbeider for å få endre folks oppfatning av dette med at Statens Innkjøpssentral er “Viskelærssentralen”, og at statsinstitusjoner langt nord i landet er tvunget til å kjøpe viskelær, binders og kulepenner hos SIS i Oslo, sier direktøren. – Dette er en gal oppfatning, og den blir fremstilt overdrevent i pressen, fortsetter han.

SIS forvaltet nok mer enn viskelær. I dagens kroneverdi hadde de ansvar for rundt en halv milliard kroner. Det var dessuten en egen unntaksordning som sikret at mindre kjøp på under 1000 kroner (tilsvarer ca 5000 kroner idag) ikke måtte gå via SIS i det hele tatt. Likevel hang pressen seg opp i viskelær og binders.

Den noe mer nøkterne journalisten som er gjengitt i Radiobransjen spør avslutningsvis om ikke kritikken ville forstummet hvis man fikk et eget “Statens innkjøpsråd”, som var et forslag som ble fremmet på den tiden.

– Nei, jeg tror aldri kritikken vil forstumme, mente direktøren. – Spørsmålet om Statens Innkjøp er så vanskelig og komplisert at det alltid vil heve seg kritiske røster.

Statens Innkjøpssentral, SIS, gikk igjennom mange forvandlinger frem til det til slutt forsvant inn i Forvaltningstjenestene (senere DSS) på åttitallet. Statens Innkjøpsråd ble det aldri noe av.

Om kritikken aldri forstummer? Vel, pressen snakker ihvertfall lite om viskelær og binders når de omtaler etableringen av DIFIs nye enhet i 2015.

Vi får håpe det fortsetter slik.

Historien om innkjøp, Del II

om_lov_eller_regel

Allerede den gangen diskuterte man om disse reglene skulle være lover – eller mindre forpliktende. Lov ble det først på 1990-tallet.

old-tower-clock-2-1215385-1280x720I mellomkrigsårene var det offentlige anskaffelsesregelverket modent for revisjon, og i Stortingsmelding nr. 12 fra 1927 tar det nye anskaffelsesregelverket form etter å ha vært i bruk i nærmere 30 år i en stadig voksende offentlig sektor.

Mulighetene til å velge mellom begrenset og åpent anbud beholdes stort sett uforandret, men grensen for direkteanskaffelse tredobles, fra 1000 til 3000 kroner. Det er en god del mer enn endringen i konsumprisindeksen skulle tilsi, og tilsvarer rundt 85.000 kroner etter dagens kronekurs. Under denne grensen var det altså ingen regler.

Kunngjøringsplikten forenkles dessuten for det som kalles «mindre arbeider» og anbud som man må gå ut ifra at bare har interesse i et begrenset distrikt. Her holder det nå å bruke lokalpressen. Man går ikke nærmere inn på hva ett mindre arbeid er, sånn rent kronemessig, men her ser man begynnelsen på dagens regelverk med kunngjøringsplikt for anskaffelser over 500.000 kroner.

Ett annet nytt begrep som introduseres nå, er vedståelsesfristen. Det oppfordres ganske tydelig til at den ikke skal settes lenger enn nødvendig, og om mulig ikke være lenger enn 14 dager. I dagens regelverk står det også at den ikke skal settes lenger enn nødvendig, men dag

ens 30 dager er ikke angitt som noe foreslått maksimum, slik det var i 1927. Man kan jo spørre seg hvorfor dette har sklidd ut over tid. Hvorfor tar det angivelig så mye lenger tid å tildele en kontrakt i dag enn for 90 år siden?

Mest fordelaktig for staten

Frem til 1927 har prinsippet om lavest pris vært forholdsvis tydelig, selv om det nok har forekommet mange ganger at et annet tilbud enn det laveste har fått kontrakten. Forarbeidene til loven av 1927 kan i hvert fall tyde på en viss frustrasjon. Nå blir dette for første gang omtalt helt konkret. Det at et anbud er det laveste skal ikke være avgjørende, står det nå. Videre står det at man må ta hensyn til «andre omstendigheter» enn pris når det må ansees som «det mest fordelaktige for staten». Her er altså begynnelsen på dagens «økonomisk mest fordelaktige tilbud». Det er for øvrig ingen krav til beskrivelse av tildelingskriterier, vekting eller lignende. Oppdragsgivers skjønn er dermed svært vidt.

En ny bekymring gjør seg for øvrig gjeldende, og det er utlandet. Forarbeidene beskriver i detalj hvordan man kan kompensere med et tillegg på helt opp til 25 prosent for utenlandske varer for å oppnå «den maksimale beskyttelse vedkommende administrasjon kan gi det norske produkt». Samtidig var man redd for at den norske industrien skulle utnytte dette og legge pris

ene sine rett oppunder disse grensene. Enda en ny bestemmelse skulle søke å motvirke dette igjen ved at regelen ikke skulle gjelde for tilbydere som «har søkt å dra utilbørlig fordel» av bestemmelsen. Dette kan umulig ha vært enkelt å forholde seg til.

Rimelig tid

1899-reglene hadde bestemmelser om tilbudsfristens lengde, og sa at normalfristen for mindre arbeider skulle være 3 uker og større arbeider 6 uker. Igjen er det ingen enhetlig forklaring på hva som er et større eller mindre arbeide, men det gir i hvert fall alle en pekepinn på hva man kunne forvente. I 1927 dropper man ukene, og introduserer i stedet begrepet «rummelig frist» – eller «rimelig tid» som vi jo har som kjøreregel fremdeles i det nasjonale regelverket.

Forhandlingsmuligheten forsvinner

En annen endring som kommer er hva man skal gjøre med like anbud. Tidligere var bestemmelsen slik: når to anbud var helt like i pris, skulle man først søke å gi de to leverandørene anledning t

il å levere nye tilbud, dernest skulle man forsøke å dele anbudene mellom tilbyderne og hvis heller ikke dette lyktes, skulle man som en siste utvei benytte loddtrekning.

Allerede i 1899-reglene fantes det altså et slags «forhandlingskort» som man kunne trekke frem hvis man sto der med to (eller flere) prismessig helt like anbud. Ved gjennomgangen av regelverket på 1920-tallet kom man til at dette var upraktisk og uhensiktsmessig, og tok det bort. I 1927 sto vi dermed helt uten mulighet til å forhandle med tilbyderne, og det skulle gå nærmere førti år til før denne muligheten dukket opp igjen.

Den som trodde at forhandlingsforbud var noe som kom med EØS-reglene, tar altså feil. I det offentlige Norge har anbud alltid vært hovedregelen.

Ordet «Anbud» har kommet til å bety nettopp dette: en konkurranse med forhandlingsforbud. Det er en konkurranseform som har en ting til felles med kortspill – i begge tilfeller er det nemlig bordet som fanger.

Loddtrekning

Men så var

det dette med loddtrekning. Muligheten til å benytte loddtrekning forsvant etter hvert fra regelverket, selv om det fra tid til annen har blitt brukt likevel, muligens forsvant det fordi det er en unødvendig presisering.

KOFA kalte det for eksempel for en «objektiv og nøytral» metode for å skille ellers like tilbud i sak 2009/161, mange år etter at regelen forsvant. I denne saken hadde to møbelleverandører fått samme totalscore og også identisk score på flere av tildelingskriteriene. Oppdragsgiver mente det derfor måtte være greit å avgjøre saken med loddtrekning – sannsynligvis uten å vite om bestemmelsen fra 1899.

I 1899 ville de to møbelleverandørene fått anledning til å levere nye tilbud. I 1927 ville oppdragsgiver søkt å dele kontrakten mellom dem. I 2009 benyttet oppdragsgiver altså loddtrekning.

40 års ensomhet

NOU fra 1972 om statens innkjøp_Side_001

Nå skulle det gå nærmere 40 år før det ryddes opp på nytt i de norske anbudsreglene. I 1969 blir det oppnevnt et utvalg som skal se på regelverket. De avgir sin rapport tre år senere i NOU nr 72 fra 1972.

På dette tidspunktet har det eksisterende regelverket stått mer eller mindre uforandret i 45 år, mens samfunnet rundt har vært igjennom både en verdenskrig og starten på et oljeeventyr. Det har blitt et ganske annerledes innkjøpsnorge, for å si det slik. Selv om befolkningen bare har økt med rundt 50% på disse årene, er antall ansatte i offentlig administrasjon femdoblet. Det offentlige Norge gjør mer, bruker mer penger og sysselsetter langt flere personer. Det sier seg selv at dette må innvirke på regelverket for offentlige anskaffelser.

I denne tiden har også kommunene kommet på banen, bokstavelig talt. Med flere lokale oppgaver, oppstår også behovet for lokale innkjøp. Det går ikke alltid «etter boka», i den grad det i det hele tatt finnes en bok å forholde seg til: «en vesentlig del av departementenes samlede bevilgninger overføres til kommuner og fylkeskommuner. Enkelte kommuner har utførlige innkjøpsforskrifter mens andre synes å handle helt på fritt grunnlag», konkluderer 1972-rapporten.

Det skal faktisk gå ytterligere 30 år før kommuner og fylkeskommuner innlemmes fullt og helt i samme regelverk som resten av den offentlige forvaltningen, så det er kanskje ikke så rart at dette ikke er helt samkjørt. Men dommen over statlig sektor er heller ikke så betryggende. Selv etter over 70 år med statlige anskaffelsesregler eksisterer det «ikke noen enhetlig organisasjon og bare i liten grad detaljerte og obligatoriske retningslinjer for den statlige innkjøpervirksomhet». Med andre ord: selv om det finnes et kart, ser det ut til å stemme ganske dårlig med terrenget.

Det er også noe foruroligende at rapporten har undersøkt hvor langt staten etterlever reglene sine. Som nevnt er hovedregelen i anskaffelsesregelverket at man skal gjennomføre åpne anbudskonkurranser. I praksis ser det derimot ut til at opp mot 70% av alle anskaffelser er begrensede anbudskonkurranser og direkteanskaffelser og bare 30% av anskaffelsene skjer «etter boka». Rapporten peker videre på at det stort sett er ved kjøp av «forbruksartikler og andre kurante varer» at man kjører åpne anbud. Formen ser ut til å være mindre populær på «teknisk kompliserte anskaffelser».

Snarere enn bare å komme med konkrete innspill til endringer av regelverket, kommer rapporten heller med innspill til mer overordnede tiltak, blant annet felles regler for innkjøp, sentralisering av enkelte innkjøpsfunksjoner og opprettelsen av et felles administrativt organ og kompetansesenter for innkjøp. Kanskje er det omtrent her dagens DIFI starter. Selv om man også tidligere har hatt sentrale innkjøpsorganer, har de – som rapporten viser – ikke evnet å ta tak i slike overordnede spørsmål på en skikkelig måte. Det har kanskje ikke vært så lett heller, i et Norge der byråkratiet nå vokser nærmest eksplosivt. Rapporten anbefaler opprettelsen av «Statens innkjøpsråd», og det diskuteres frem og tilbake i noen år, før hele ideen skrinlegges.

Rapporten er heller ikke nådig med pengebruken i en del etater:

«Det viser seg ofte at innkjøpene [..] stiger sterkt de siste måneder av året når det gjelder å «bruke opp» budsjettet – noe som er urasjonelt både fra et innkjøpsteknisk synspunkt og som offentlig bruk av ressurser.»

Vi har nå kommet frem til den tiden da artikkelforfatteren ble født, og i siste del av denne historien om offentlige innkjøp skal vi se hvordan regelverket utvikler seg til virkelig å omfatte alt det offentlige foretar seg, og samtidig hvordan kartet begynner å stemme mer og mer med terrenget – eller var det kanskje motsatt.