Historien om innkjøp – Del I

Artikkelserien "Historien om innkjøp" er skrevet av Ole Henrik Fjeld fra Innkjøpskontoret og er publisert i fagbladet "Logistikk & Innkjøp" nr 2, 3 og 4 i 2015. Siste del av artikkelserien står på trykk i dagens utgave av magasinet.
2015-08-04 10.08.07

En lat formiddag hjemme på sofaen, og jeg fikk det for meg at jeg skulle lese «Lov og forskrift om offentlige anskaffelser» fra perm til perm. Det tok et par timer. Jeg hadde på dette tidspunktet allerede benyttet reglene i denne boken ett utall ganger. Likevel var det noe nytt å lese boka fra begynnelse til slutt. Jeg kom til at mye av det som sto der var ganske fornuftig – sett i sammenheng.

I sammenheng, ja. For når begynte dette, egentlig?

Om å gjøre vann tykkere enn blod

I alt annet enn den mest gjennomarbeidede og strømlinjeformede kommuniststat, vil du finne private og offentlige aktører. Gjerne i en slik miks at de private selger noe til de offentlige. Man kan jo tenke seg at i ett eller annet stammesamfunn for tusener av år siden så oppdaget en dag familien i leirhytta bortenfor elva at det stort sett alltid var han som bodde rett bak den store eika som leverte piler og buer til høvdingen. Dette var jo lett irriterende for familien ved elva – siden de også mente de var ganske gode buemakere. Men buemakeren bak den store eika var jo sønnen til onkelen til høvdingen, og han hadde jo levert buer til både høvdingen og den forrige høvdingen, viste det seg. Da var det jo ikke så rart selv om det kanskje likevel var litt irriterende.

Blod er ofte er tykkere enn vann, og det er jo menneskelig sett ganske forståelig at høvdingen heller vil berike sin egen familie, snarere enn å gå over elva etter buer. Like menneskelig forståelig er det at familien bortenfor elva forestilte seg at de i en åpen konkurranse lett hadde utkonkurrert de gamle trebuene høvdingen brukte. En hybridbue laget av bein og trelaminat av fiskelim er framtida. Innovasjon, høvding! Innovasjon!

Og så oppsto de første sivilisasjonene våre. Ett eller annet sted måtte man dra skiller mellom, blod og vann, samfunn og familie. Skillene ble til politikk, demokrati, ytringsfrihet, valg, rettsstater og ja, offentlige anskaffelsesregelverk.

De første kunngjøringene

old-tower-clock-2-1215385-1280x720Vi har hatt offentlige anbud i Norge i lang, lang tid. For 125 år siden kunne norske leverandører finne offentlige anbud i Norsk Kundgjørelsestidende. I 1892 var Norges Statsbaner fortsatt i sin spede begynnelse og naturlig nok var det et stort behov for å kjøpe ting på statens regning – for eksempel lunter, krutt, og annet til bygging av Hamar – Sel-banen. I en kunngjøring kan man blant annet lese at anbud skulle leveres «i lukkede og med lak forseglede konvolutter, mærkede ‘materialer og redskaper’». Avslutningsvis var det også en liten advarsel: «Anbud der ikke er merkede på foreskrevne maade eller ikke ere innløpne inden anbudsfristens utløp vil blive henlagte (avvist)».

Så hva er nytt under solen? Selv moderne tekniske hjelpemidler var innarbeidet i 1890-årenes anbudstekster, blant annet om bruk av elektroniske (vel, elektriske) hjelpemidler. Anbud «der insendes per Telegraf» hadde nemlig egne instrukser. Mon tro om ikke starten på elektronisk konkurransegjennomføring kom litt tidligere enn man kanskje skulle tro.

Året etter, i 1893, flytter Rikshospitalet inn i nye lokaler i Pilestredet i Oslo, og også her benyttes anbud til innkjøp av alt fra operasjonsbenker til pianoer. Direktøren for Rikshospitalet, Mathias Sigwardt Greve, hadde også gjort seg opp noen meninger om bruk av anbud. I utgangspunktet hadde han vært positiv til et system med budrunder, gjennomført ved personlig oppmøte (licitasjone), men han hadde etter hvert erfart at han fikk bedre priser ved skriftlige anbud eller underhåndskjøp. Han mente man kunne oppnå bedre priser med skriftlige anbud og at dette også var noe leverandørene foretrakk.

Det første regelverket

§1. Leverancer og Arbeider, som bortsættes for Statens Regning, skal i Regelen udbydes til almindelig Konurrance i offentlig Bekjendtgjørelse om skriftlige Anbud. (Regelverket fra 1899)

Så i 1899 kommer det første regelverket for offentlige anskaffelser inn i det norske lovverket. Som innkjøper er det en merkelig følelse å lese en så gammeldags tekst, skrevet på et innviklet halv-dansk språk, og likevel kjenne seg så godt igjen. Man kan nesten se for seg de distingverte herrer på sine kontor der de foretok den høytidelige anbudsåpningen og brøt de lakkforseglede konvoluttene i leverandørenes påsyn. Mon tro hva disse 1800-talls innkjøperne ville tenkt om dagens kleskode og uformelle, flate strukturer? De ville nok kjent igjen prinsippet om å være to tilstede ved tilbudsåpningen, og kanskje også bruken av anskaffelsesprotokoll. De ville kanskje samtidig undret seg over at det meste i 2015 fremdeles ser ut til å skje på papir. De hadde kanskje trodd at telegrafen og andre tekniske nyvinninger skulle gjøre større inntog og forandre mer på 116 år.

Dagens regelverk ville de utvilsomt kjent seg igjen i – selv om de kanskje hadde reagert på det uformelle språket.

Regelverket i 1899 besto av fire kapitler med totalt 28 paragrafer. I tillegg kom ytterligere fem kapitler og 22 paragrafer som omhandlet kontrakter, avvik og betaling. Helt til slutt §53 som beskrev hva man skulle gjøre når man ikke var enige i skjønnsutøvelsen.

Noen av ordene har forandret seg på 116 år, men logikken bak er lett å forstå for en innkjøper anno 2015. Grunnprinsippet i §1 var at alle leveranser og arbeider som utføres for statens regning skal være gjenstand for konkurranse. Slik konkurranse skulle kunngjøres, og anbudene skulle være skriftlige. Ikke så veldig forskjellig fra i dag, med andre ord.

Regelverket åpnet for åpen og begrenset anbudskonkurranse og for «underhaandskjøp», altså direkteanskaffelser. Åpen anbudskonkurranse var hovedformen, men det var flere åpninger for å benytte alternativene. Blant annet hadde man en mulighet som senere har forsvunnet helt fra regelverket: man kunne alltid foreta direkteanskaffelser når verdien var under 1000 kroner (ca 65.000,- i dag).

Tenk dere dette handlingsrommet. Alt som koster under 65.000 kan anskaffes direkte – uten noe regelverk. I dag skal jo alt «så langt det er mulig» utsettes for konkurranse. Man kan likevel finne rester av denne bestemmelsen den dag i dag. Det er jo slik at man fra og med anskaffelser på 100.000 kroner er pliktig til å be om enkelte attester og også pliktig til å føre anskaffelsesprotokoll. I praksis er det mange som tar lett på anskaffelser under 100.000, og tolker dette som en slags nedre grense. Kanskje er det fordi bestefar og olderfar hadde enklere regler?

Kravet om anskaffelsesprotokoll har vært der fra dag èn. §28 beskriver protokollen, og hva den skal inneholde. Kravene var omtrent de samme da som de er nå.

Avvisning

Man hadde også avvisningsregler i 1899, og den gang som nå var disse delt inn i «kan» og «skal»-bestemmelser. Oppdragsgiver hadde blant annet plikt til å avvise leverandører som «utvilsomt mangler den fornødne innsigt og duelighet for at arbeidets utførelse med tryghet kan anbetroes dem». I dag fremstår kanskje denne bestemmelsen som noe vag. Den overlater i hvert fall svært mye til oppdragsgivers skjønn.

Også den gangen var det slik at for sent innkomne anbud skulle avvises, men det var en åpning for at anbud som var kommet inn etter tilbudsfristen men før tilbudsåpningen fant sted, likevel kunne tas med i betraktningen.

I det store og hele kan man undres over om ikke oppdragsgivers rett til avvisning var litt vel vid. Etter opplistingen av «kan»-avvisningsreglene, står det nemlig at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å anta noen av anbudene. Formodentlig måtte man begrunne dette, men man kan jo spekulere i om det åpnet for at man valgte å avvise det rimeligste anbudet for at det nest rimeligste – og i oppdragsgivers øyne beste – tilbudet skulle vinne.

Tilbudsåpning var den gang som i dag noe man måtte være flere om, men det var også angitt hva slags rolle disse personene måtte ha i organisasjonen. Det sto eksempelvis at det var ledelsen som både skulle åpne og avgjøre anbudet og at en av deltagerne normalt skulle være sjefen. Lite rom for å delegere, altså.

Tilbyderne kunne selv bestemme om de ville være til stede. Var de det, ville prisene på anbudene bli lest opp, men ikke navnene på tilbyderne.

Det var ingen karenstid på den tiden. Så fort tildelingen var meddelt vinner og han hadde bekreftet dette, var kontrakt inngått. Det var heller ingen plikt til å meddele øvrige tilbydere om tildelingen og kontraktsinngåelsen.

Utenlandshandelen

Hva så med handel over landegrensene? På denne tiden var det et ganske sterkt fokus om å benytte innenlandske leverandører. Ja, det var faktisk en egen «utenlandsparagraf», §10, som gikk grundig igjennom unntak og bestemmelser som ville gjøre det nødvendig å inkludere utenlandske anbud. Det måtte i så fall være dersom det var umulig å skaffe varen i tide eller til en fornuftig pris. Var det snakk om en tjeneste og ikke en vare, skulle den ikke settes ut av landet med mindre departementet samtykket. Disse reglene skulle komme til å endre seg vesentlig gjennom de neste hundre årene, til dagens EØS-regelverk. Likevel kan man mene at det fremdeles finnes bestemmelser som beskytter norske leverandører i dag. For eksempel sier dagens §3-9 at oppdragsgiver kan utforme all dokumentasjon på norsk, og kreve at tilbud med tilhørende dokumenter også skal utformes på norsk. Bruk av denne retten viser seg i praksis ofte å lede til at det ikke kommer tilbud fra andre land, siden oversettelsesutgiftene kan bli omfattende. Er denne retten kanskje en arv etter de opprinnelige beskyttelsesreglene fra 1899?

Ressursbruk

I 1899 var man vel så opptatt av offentlig ressursbruk som i dag – også når det gjaldt hvor mye tid det offentlige skulle bruke på anskaffelser. I dag har vi §3-1(5) som sier at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Altså skal man ikke klinke til med 11 kvalifikasjonskrav på en anskaffelse av fire snøfresere. Samtidig sier dagens regelverk ingen verdens ting om hvor lang tid det offentlige skal bruke på å bestemme seg.

Det gjorde regelverket fra 1899. Til gangs.

I dag har vi vedståelsesfristen som løper fra tilbudsfristen går ut. Det er ikke uvanlig at denne fristen er både tre og fire måneder, selv om forskriften forsiktig oppfordrer til å sette den så kort som mulig. Dette er altså tiden oppdragsgiver har til rådighet for å bestemme seg. I 1899 var regelen at oppdragsgiver maksimalt skulle bruke 1 uke for mindre arbeider og 2 uker for større arbeider, og dette under forutsetning av at beslutningen ikke kunne skje umiddelbart ved tilbudsåpning.

Hva innebar dette i praksis? Jo, oppdragsgiver måtte sette av tid ved tilbudsåpning og bruke den godt – for det var en forventning om en rask beslutning. Tilbyderne kunne på sin side dra nytte av å få raskt svar, siden de da ikke var nødt til å binde sine underleverandører i uke- og månedsvis. Dette er en regel som gjerne kunne vært vurdert gjeninnført. Det offentlige bruker i dag mye tid på evaluerings- og tildelingsprosesser.

Nå kan man jo innvende at dagens mer innfløkte system med tildelingskriterier og vekting krever mer tid av oppdragsgiver, men samtidig var det også ved forrige århundreskifte flere vurderingspunkter enn pris, blant annet den svært utvidede muligheten til å se bort fra tilbud. Nå står det ingen steder eksplisitt at tilbud skal avgjøres basert på laveste pris, men det kan synes implisitt i flere bestemmelser. Kanskje tenkte man rett og slett at det var selvsagt, eller at dette måtte overlates helt og holdent til oppdragsgivers skjønn?

I dag har vi §13-2 som klart definerer kriteriene for valg av tilbud, enten den gamle 1899-modellen med laveste pris, eller en mer innfløkt modell med kvalitetskriterier. Som vi skal se, har reglene om økonomisk mest fordelaktige tilbud også sitt opphav i reglene fra 1899.

Følg med på vårt nyhetsbrev for Del II og III av “Historien om innkjøp”.